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原标题:欧洲难民危机新状况,难民潮引发欧洲人道主义

浏览次数:100 时间:2019-11-07

(原标题:欧盟在难民危机窘境中挣扎)

今年夏天,对欧洲来说,烦心事可谓接踵而至,一波未平,一波又起。8月11日欧盟、欧央行和国际货币基金组织刚和希腊激进左翼联盟政府达成第三次对希腊的救助协议,希腊“退欧”的警报得到缓解。正要暂舒一口气之时,汹涌而至的难民潮又令欧洲陷入另一场危机。正如德国总理默克尔八月接受媒体采访时指出:“难民问题将成为欧盟严峻挑战,甚至比希腊债务危机更严重。”

近日,一名3岁叙利亚男孩偷渡途中溺亡,伏尸土耳其海滩的照片震惊世界,受到全球媒体及社交网络的广泛关注,难民危机拷问欧洲良心。近年来,非洲、中东等地战乱不断,致使大量难民涌入欧洲。

新华社北京4月21日电 背景资料:欧洲难民危机新状况

金沙城中心 1欧盟面临难民危机

难民潮规模大、惨案多,是真正的人道主义灾难

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新华社记者王雪梅

新华社北京5月22日电 综述:欧盟在难民危机窘境中挣扎

此次欧洲难民潮有如下特征:其一,难民数量规模大、途中惨案多。据联合国难民机构的数据:今年以来已有超过30万难民和非法移民经过地中海等渠道涌入欧洲,有2500多人在途中丧生,而去年全年总计只有21.9万和3500人。今年4月意大利濒临地中海的兰佩杜萨海岸附近,偷渡难民800余人因船只翻沉而葬身鱼腹,8月维也纳附近高速公路汽车70余人窒息而亡,9月令全球扼腕垂泪的幼童溺亡土耳其海滩,一桩桩惨案显示:难民迁徙途中,可谓海上、陆途噩耗连连,系真正的人道主义灾难。

近日,一名3岁叙利亚男孩偷渡途中溺亡,伏尸土耳其海滩的照片震惊世界,受到全球媒体及社交网络的广泛关注,难民危机拷问欧洲良心。近年来,非洲、中东等地战乱不断,致使大量难民涌入欧洲。此外,还有大批来自东南欧巴尔干地区的难民,将进入欧盟境内寻求庇护。专家表示,欧洲正面临自二战以来最严重的难民危机。然而,欧洲却有些束手无策。9月9日,欧盟委员会主席容克公布了新的“难民配额”安置计划,即不同国家按照配额接收难民,分担压力。在这份计划所涉及的16万难民中,德国的配额约4万人,法国约3万人,其他欧盟国家分摊了不同的配额。他还表示,欧盟将实施长期的难民转移体制,以更好地应对难民危机。

联合国难民署20日发布公告说,一艘从利比亚偷渡前往意大利的船只约一周前在地中海海域发生倾覆,很可能已导致500人死亡。

新华社记者

其二,此次难民大多为战争难民,而非经济移民。略加统计分析我们很容易发现,近期大量涌入欧洲的难民主要是战争难民,大多数来自于近期战乱频仍的叙利亚、利比亚和阿富汗,随着伊斯兰国势力范围的扩展而不断增加。据联合国难民署的估计,今年以来,经地中海等涌入欧洲的30余万难民中,近80%来自叙利亚。

各国对难民潮看法不一

一年前,800多名偷渡者在同一海域遇难。据联合国难民署和国际移民组织的统计,2015年以来,约有4400人在试图通过地中海前往欧洲的途中葬身海底。

由联合国召集的首次世界人道主义峰会即将在土耳其伊斯坦布尔举行。而此刻,面对源源不断涌来的难民,一向在国际人道主义救援方面走在前列的欧盟,却眉头紧蹙——拒绝还是接收?接收多少?如何让难民融入当地社会?……一连串难题让欧盟面临最尴尬的人道主义救援任务。

其三,此次难民危机,波及欧盟成员国多。直接波及的“第一线”国家不仅有传统的难民涌入国家意大利、希腊等,更有匈牙利等中、东欧新成员国;各国表态谨慎,难以迅速作出联合应对、相互协同的决定,并高效地付诸行动。呈现给世界的是:欧盟及其成员国被不断加深的难民危机程度、持续扩大的难民规模和不断出现的惨案与人道主义灾难逼迫着,亦步亦趋地被动应对,以及各国分散应对、缺乏整体协调的尴尬局面。

8月中旬,欧盟外部边境安全局发布消息称,7月涌向欧盟边境的移民数量高达10.75万人。这是自欧盟外部边境安全局2008年进行数据记录以来,首次在一个月内突破10万人大关。2015年1月至7月,涌向欧盟边境的移民近34万,而2014年同期的数字为12.35万。难民当中以叙利亚和阿富汗人最多。庞大的难民潮给希腊、意大利及匈牙利边境管控机构带来了巨大压力。

2015年以来,欧洲遭遇了二战以来规模最大的难民危机。欧盟统计局今年3月4日发布的数据显示,去年全年有超过120万人在欧盟28个成员国首次申请避难,人数是2014年的两倍多。2015年底,还有超过90万份避难申请有待接收国核准通过。叙利亚、阿富汗和伊拉克是避难申请者的三大来源地。另据统计,2015年经由地中海和陆路前往欧洲寻求庇护的难民和移民中,约80%从土耳其出发经过爱琴海抵达希腊。

“新干涉主义”自食苦果

纵观此次难民潮的缘由,应该说,主要不是为追求经济和生活福利而引起的“经济移民”,而是由战乱和社会动荡衍生出来、兼具求富的求生难民。这显然与前段美、欧强力干涉西亚、北非国家内政,推动“阿拉伯之春”,以及更早时候进剿阿富汗塔里班等,造成叙利亚、利比亚和阿富汗等西亚、北非等地区的战乱、冲突频仍,极端的伊斯兰国(ISIS)趁机做大、民生凋敝直接相关。某种程度来讲,美、欧为首的一些国家在这一问题上,是典型的“始乱终弃”,负有不可推卸的责任,属于“自食其果”。当然,难民会集中涌向欧洲,也与欧洲经济富裕、生活水平较高,以及历来崇尚和标榜“平等、自由和博爱”、具有接受和资助难民的历史有关。大量难民不愿在匈牙利等国歇脚,而是直奔德国等欧洲核心国家,对此作了很好的脚注。

为应对难民危机,5月,欧盟提议在成员国内根据人口及国内生产总值进行难民分摊,但是该提案遭到拒绝。

面对难民危机,欧盟采取了一系列应对措施,其中包括成员国分摊安置难民配额、支援周边国家控制难民流、扩容难民安置中心等,但都落实乏力。欧盟内部在难民政策上分歧严重。去年以来,欧盟领导人就难民问题召开的会议有10多次,还曾与非洲国家领导人举行难民峰会。

欧盟统计局数据显示,2015年有逾120万人在欧盟28个成员国首次申请避难,人数是2014年的两倍多,而叙利亚、阿富汗和伊拉克是申请避难者的3大来源地。

欧盟及其成员国应对难民潮遭遇两难

欧洲政策研究中心(Centre for European Policy Studies)主任丹尼尔·格罗斯(Daniel Gros)撰文提出,该提案遭拒将欧盟置于困境:虽然大家都意识到难民危机问题,但是由于各国都只顾自身利益,导致拿不出统一的解决方案。

今年以来,欧盟与土耳其达成了“交换”难民的协议,并决定着手修订难民庇护政策,但落实前景并不乐观。

面对此次空前的难民危机,欧盟显得相当尴尬。匈牙利科尔维努斯大学国际问题研究所副教授加利克说,阿富汗、伊拉克及叙利亚等国大量难民的产生,与美欧对这些地区推行的“新干涉主义”密不可分。

今年早期就开始出现的难民潮,给目前深受欧债危机荼毒和疑欧、脱欧等反一体化思潮上升,及极端排外势力困扰的欧盟及其成员国带来极大的负面影响,对各国继续走欧洲一体化的决心、在欧盟旗帜下统一行动的意愿,以及作出必要牺牲、贡献与妥协的能力,提出了严峻的考验。无疑,此轮二战后欧洲遭遇的最大难民潮,给欧盟及其成员国带来极大的“两难”困境:

调查显示,欧盟国家中仅有瑞典对于非欧盟国家的外国移民持肯定态度,接受调查者中有71%—77%的人表示支持;在匈牙利、保加利亚及希腊,支持的人仅占22%—28%;在意大利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚,甚至只有15%—21%。该报道认为,或许正是由于民众这种不支持的态度,欧洲很多国家都不接受欧盟的难民配额。

根据欧土协议,自3月20日起,所有从土耳其入境希腊的避难者须在希腊进行登记、提交避难申请,未履行上述步骤或不满足避难条件的非法移民将被遣返土耳其。同时,每遣返一名经土耳其入境希腊的非法移民,欧盟将安置一名土耳其境内的叙利亚难民到欧盟境内,安置名额上限是7.2万人。但落实欧土协议面临缺人缺钱等难题。

加利克认为,美国当初以反恐、消除大规模杀伤性武器和推行民主为借口对阿富汗和伊拉克进行军事干预,“现在被证明是彻头彻尾的失败”。作为美国的盟友,欧盟国家也参与其中,“美国和欧洲(对难民问题)负有很大的责任”。

一方面,欧洲作为现代西方文明的发源地,自启蒙运动、文艺复兴以来一直高擎人权、民主和社会公正的大旗,令其面对大量难民偷渡途中溺毙海上和窒息于陆路等人道主义灾难,无法袖手旁观。今年4月,当难民偷渡船沉没,大量难民命丧地中海的意大利兰佩杜萨惨案发生后,联合国秘书长潘基文、“国际移民组织”以及许多欧洲政治家纷纷指责当事的南欧国家和欧盟机构缺乏“人道”精神,未尽全力救助和安置“地中海难民”之责,使当事国和欧盟处于深深的尴尬之中。而当叙利亚3岁溺毙幼童尸体被冲上土耳其海滩的照片被广泛转发,成为此次难民危机的经典画面后,舆论出现转折,欧盟相关国家被迫给出了较前积极许多的反应:德法共同呼吁,尽快出台有关难民分配的相对温和的方案,力图让各国均接纳一定数量的难民;匈牙利组织上百车辆,运送难民前往其向往的奥地利;德、奥均答应同意接受这批到来的难民;就连此前态度强硬的英国,首相卡梅伦也宣布英国将接受4000名叙利亚难民,并再花1亿英镑用于人道主义救援。

“欧洲对难民危机的反应是复杂的。”牛津大学难民研究中心副主任马修·吉布尼(Matthew Gibney)对记者表示,一方面,一些国家认为,这是人道主义危机,应当做出特别反应。德国和瑞典接收的难民数量显著。意大利、法国及英国尽管态度更为勉强,但已经承诺接收一定数量的难民。另一方面,匈牙利、荷兰、英国等很多欧洲国家,将此视为国家安全及移民管控问题,因而有的修建围栏,限制难民,拒绝处理难民的申请。“这当然是一场人道主义危机。”澳大利亚哲学家、美国普林斯顿大学生物伦理学教授彼得·辛格(Peter Singer)对记者表示,德国等一些欧洲国家采取较为积极的态度,接收相当数量的难民,但是根据联合国难民署的统计,目前世界上被迫背井离乡的难民数量已经创历史最高纪录,让欧洲全部接纳前来寻求庇护的众多难民是不现实的。

不过,遣返行动开始以来,抵达希腊的移民和难民人数出现了下降的趋势。而利比亚、阿尔巴尼亚和意大利或将成为更多难民前往欧洲的渠道。

在之后的西亚北非政治动荡中,美欧再次联手推行“新干涉主义”,造成多国局势持续剧烈震荡,难民危机如雪球般越滚越大。

另一方面,经历了欧债危机近六年的荼毒,欧盟国家消费和投资预期溺弱;经济复苏缓慢且乏力,通货紧缩;失业高企,平均达到9.6%;公共债务居高难下,平均公共债务仍高达 92.9%。这些因素导致欧盟国家内部,无论是核心还是外围国家,排外、极端势力不断崛起,借此鼓动民众仇视外来移民。尤其是作为欧债危机重债区的南欧诸国,如意大利、希腊等一线国家本身就是外围国家,经济、社会指标均低于平均水平,如希腊本身国债高达175%,失业率高达25%,青年失业率甚至超过50%,刚刚勉强通过接受第三次援助而逃过脱欧一劫,本身财政就已捉襟见肘、寅吃卯粮,未来三年得靠国际债权人860亿欧元的援助方能苟延残喘。面对突如其来的汹涌难民潮,其压力可想而知,确实有些力不从心之感。而此次危机涉及的另一个主角匈牙利,则属于欧盟新成员国,本身的经济实力和福利水平与“老欧洲国家”相比弱势明显,且持有的理念也有所不同。所以面对移民潮,匈牙利不惜公然违背欧盟“社会团结(solidarity)”原则,在短期内建起了阻止难民涌入的铁丝网和隔离墙,被法国外长斥责为“可耻”和对欧洲共同价值观的不尊重。甚至在库尔迪溺亡,难民问题出现转折,老欧盟国家纷纷接纳新难民等之时,匈牙利、捷克、波兰、斯洛伐克等中东欧四国仍然明确反对摊派难民。这完全属于意料之外,却也在情理之中。另外,由于欧洲、尤其是西北欧国家如德国、瑞典等国给予难民较好待遇,往往容易激励大量境外寻富经济移民的涌入,确实存在着巨大的道德风险。相关国家担忧此风一开,尤其是建立固定的难民分配机制后,将激发更大规模的经济移民潮,无法招架。凡此种种,显示出徘徊于理想与现实、理念和实际运作窘迫之间的当事国家所表现的极端理性而无奈的选择。

有迹象表明,越来越多的难民正从利比亚出发经由地中海进入意大利。欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼表示,未来可能有近50万人从利比亚出发进入欧洲。还有大量难民开始改道阿尔巴尼亚,经亚得里亚海进入意大利南部。

有法国分析人士指出,利比亚在卡扎菲执政期间曾与欧盟共同打击前往欧洲的难民偷渡。但后来包括法国在内的西方国家粗暴干涉利比亚事务,导致该国局面千疮百孔,根本无力再阻止来自非洲的难民通过利比亚进入欧洲。

移民潮凸显了欧盟成员国间的分歧和欧洲一体化的软肋

联合国难民署和国际移民组织的统计显示,今年以来,已有超过17万人取道海路向欧洲偷渡,其中近2万人前往意大利;另有700多人在偷渡途中遇难或失踪。

马其顿难民救助非政府组织“莱吉斯”负责人斯马伊洛维奇说,“难民是被战乱逼入欧洲的”。她说,和平稳定时期,叙利亚和伊拉克是中东北非地区向欧洲移民意愿最低的两个国家,但近年持续不断的战乱让两国民众在国内生无所依,不得已冒死偷渡欧洲。

面对如火如荼的难民潮,欧盟成员国间产生了严重的分歧,表现出的不是欧盟座右铭所显示的“多元一体”原则,而是更多地遵循“各人自扫门前雪,莫管他家瓦上霜”的信条。观察此次难民潮的应对,不难发现:

难民危机让欧盟蒙羞

其一,希腊、意大利等前沿国家疲于应付,匈牙利等中转国家拼命抵御和堵截,主要接受国家德国、瑞典、英国等也有分歧。传统上友善难民的国家如德国、瑞典、荷兰和奥地利等国主张伸出援手和善待难民,而匈牙利、英国等则对源源不断涌来的难民潮持明确的反对态度。

面对二战后最严重的难民危机,欧盟各国在应对上分歧严重,使安置难民承诺成为一纸空文;多国关闭边境出现“再国家化”;各国先后推出多项难民限制措施……种种行为令自诩以平等、博爱和人道主义为核心的欧洲价值观蒙羞。

其二,欧盟在司法、内务领域一体化程度不够,难以作出迅速、高效和一致的反应。难民和非法移民的甄别等事务,严格来说属于各成员国政府的主权范围,该权利并未被各国完全让渡给欧盟,管辖权主要在各成员国手中。同时,难民潮的应对、管理,某种意义上讲,属于司法和内务合作的范畴,与欧洲一体化中第一支柱经济共同体和第二支柱共同外交和军事合作相比,是一体化合作程度相对较低的领域,欧盟更多是通过“软性约束机制”呼吁各成员国向其看齐,而非通过强制性地引入一体化,命令各成员国共同执行。

金沙城中心,为解决难民危机,欧盟领导层多次开会,承诺去年和今年共拿出92亿欧元资金用于应对难民问题,并制定一系列措施,包括成员国自愿出资,按国土面积、人口、经济实力等因素,分摊进入意大利、希腊等“前线”国家的难民,扩容希腊等地的难民安置中心等。

其三,逆水行舟,不进则退,原先业已形成的原则共识可能就此荒废。此前,为了推进人员等要素的自由流动和申根协议实施,厘清内部责任,欧盟曾就移民接纳、安置等通过了《都柏林公约》,规定了非法移民首个入境国家负责审核申请、不得向多个国家申请,以及再遣送时必须遣送至首个入境国原则。但实际执行中希腊、匈牙利等国几乎使该公约形同虚设。今年4、5月为了应对难民潮,减轻前沿国家压力,形成欧盟内部应对机制,在欧委会和德国等推动下,曾提出在自愿的基础上,按照欧盟各国的GDP、人口总数、失业率及已安置难民数,综合算出各自国家接受难民的“固定配额”,但遭到了英国、匈牙利、捷克等的反对而作罢。这也就形成了目前应对的特殊局面:各成员国对难民问题的应对策略大相径庭。

然而,各成员国对出资要求响应者寥寥,至今资金缺口仍很大。难民配额分摊更是阻力重重:2015年各成员国答应两年内转移安置16万难民,而去年9月至今年4月中旬,实际转移安置难民只有1145人。

难民潮的应对事关欧洲一体化和欧盟的走向

此次难民危机,也使欧盟引以为豪的人员自由流动政策受到冲击。今年3月以来,难民向北迁徙的主要线路“巴尔干通道”沿途国家纷纷关闭边境,数万难民滞留希腊等地。尽管关闭边境为各国自行决定,但此举已与欧洲一体化直接相悖。此外,丹麦、瑞典、奥地利、克罗地亚等国也纷纷推出对难民的限制措施。

难民潮的应对不仅涉及到大量叙利亚难民的接收、安置和避免人道主义灾难的问题,更涉及到后欧债危机时期欧洲向何处去的问题。如若处理不好,首先会冲击到欧盟内部鼓励人员和要素流动的申根计划,变相鼓励各国重新封闭起来;其次会加剧欧盟内部疑欧、脱欧势力的大举抬头。在此次危机中,英国拒绝加入欧盟相关统一行动,反映出其担忧相关内务主权的丧失和脱欧倾向的深化;捷克、匈牙利甚至以宗教等为理由,坚决不愿分摊相关责任,反映出中东欧新成员国对欧盟老成员国长期以来形成的理念认同感并不强,而是更多考虑自身的经济利益,不愿承担相应的义务。这无疑会引起老成员国的反感,离心离德,肯定对欧洲一体化进程产生负面影响。面对此次难民潮,最终达成某种一次性的分配解决方案,挽回一点面子,似乎可以期待,但关键是欧盟能否经过协商,建立起长期有效的移民检视、甄别机制,打击偷渡、走私,加强边境监管。如若不行,则会直接影响到后危机时代的一体化的推进,对欧盟和欧洲一体化是个考验。最后,难民问题釜底抽薪式的解决,还在于解决好难民流出地如西亚北非的国家和地区的社会稳定、经济发展、民生进步,这才是解决难民问题的真正关键和根本所在。解铃还得系铃人,当年大举介入西亚北非社会转型的欧美,应该承担起处理难民潮的主要责任,而美国则应该伸出援助之手,协助欧盟一起解决这一危机,同时反省以前鼓动颜色革命的后果和代价。

匈牙利《人民自由报》主编安德拉什指出,由于成员国的多样性,在有分歧、需要作出牺牲的问题上,欧盟再一次出现无法达成共识的局面。高举人道主义、人权和平等大旗的欧洲,却以自己的行为越来越频繁地违背自己的原则。

(作者为复旦大学欧洲问题研究中心主任、经济学院教授,欧盟让·莫内讲席教授,中国欧盟研究会副会长兼秘书长)

今年3月,欧盟在德国牵头下与土耳其达成难民交换协议。联合国机构和众多国际法专家对此表示质疑,认为此协议违背国际人道主义精神,违反国际难民救助规定。

【参考文献】

在德国,一直支持总理默克尔难民政策的绿党对协议提出了严厉批评。绿党议会党团主席霍夫莱特说,默克尔就此达成了一个全欧洲的解决方案,但是却放弃了自己的人道主义立场。“因为这笔交易是以牺牲难民利益的代价达成的。”

①甘开鹏:《欧洲难民政策研究》,厦门:厦门大学出版社,2011年。

难民融入道险且长

大量难民的入境,直接考验着欧盟各接收国的经济、社会承受能力,也引发了众多摩擦和担忧。

在瑞典,尽管政府出台了不少举措以帮助难民融入当地社会,但暴力事件仍层出不穷。瑞典《每日新闻》报道说,自2015年10月至今年1月底,瑞典警方共接到牵涉难民的报案超过5000起,其中约1200起涉及斗殴、施暴和恐吓。

在法国,有媒体调查显示,56%受访者反对接纳包括难民在内的非法移民;在德国,尤其是东部地区,多次发生极右分子在难民营外聚众闹事、攻击难民和焚烧政府计划安置难民的设施等事件;捷克、波兰等中东欧国家则担心难民影响本国民众就业,在宗教等问题上也对难民融入心存忧虑。

分析人士指出,虽然欧盟各国政府动用了大量资源,出台了种种措施来消弭难民和当地民众间的鸿沟,但如此大量的难民如何真正融入社会将成为欧洲长期面临的挑战。

欧盟何日才能摆脱难民危机窘境?对此,奥地利前总理布泽克说,如果欧盟各国继续各自为政,难民问题的解决将遥遥无期。更重要的是,欧盟必须意识到,叙利亚等国的战事不止,北非多国的战乱和贫困未消,就会有更多难民逃离家乡来欧洲。帮助这些国家平息战乱、发展经济、消除贫困,才是解决难民危机的根本之道。(执笔记者:胡冠、谢琳;参与记者:和苗、何梦舒、杨永前、石寿河、刘向、郑斌)

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